Il pack Renzi Madia sulla pubblica amministrazione: riformarsi o cambiare mestiere?

Terminata la consultazione pubblica sull’agenda di riforma per la pubblica amministrazione, il duo Renzi Madia si prepara a lanciare nel Consiglio dei ministri del 13 giugno l’iniziativa del governo per avviare un nuovo processo di cambiamento della burocrazia pubblica. Sappiamo che – anche pensando agli ultimi decenni - non si tratta del primo tentativo di mettere in moto un cambiamento. Il modello di amministrazione definito nel periodo a cavallo tra ottocento e novecento, fatto di centralismo, fordismo e supremazia assoluta del diritto amministrativo, ereditato poi della repubblica secondo il più canonico degli schemi - un conto gli assetti politici, i rami alti del sistema decisionale, un conto le strutture burocratiche, i rami bassi: i primi cambiano le seconde no - è stato “attaccato” più volte dagli anni settanta in poi. Le Regioni e il primo pack di decentramento amministrativo, il rapporto Giannini, e poi negli anni ottanta la riforma della Presidenza del Consiglio, l’ondata – forse l’unica seriamente riformatrice – degli anni novanta, da Amato a Bassanini e D’Antona, passando per Cassese. Fino alla riforma dell’art.118, quello della sussidiarietà orizzontale. Le successive controriforme dei governi Berlusconi – per niente mitigate dall’intervento dirigistico e legalistico di Brunetta nel 2009 -  e infine la “favola del federalismo fiscale” come l’aveva definita l’ex ministro Giarda, non hanno intaccato i senso della direzione di marcia. Cosa c’è di nuovo dunque nel pack Renzi Madia? Qualche passo indietro. La stagione riformista degli anni novanta si svolse all’insegna del dibattito comune a tutta l’area Ocse sui modelli di riforma degli apparati amministrativi dei poteri pubblici. Un dibattito che da noi giunge un po’ in ritardo, i primi segnali si producono nel mondo anglosassone alla fine degli anni settanta, ma che entra in profondità e segna alcune delle scelte. Si confrontavano tre vie. E tre parole d’ordine. La prima via proponeva una razionalizzazione del sistema: migliorare i servizi, qualificare le risorse umane, ridurre gli sprechi. Parola d’ordine: modernizzare nella continuità. La seconda via proponeva un taglio drastico alle dimensioni degli apparati pubblici. L’espansione della sfera pubblica doveva essere arrestata e occorreva restituire alla società quello che lo stato aveva esageratamente occupato. Parola d’ordine: stato minimo. La terza via tentava un salto di qualità. Razionalizziamo sì, riduciamo pure ma la cosa fondamentale è far lavorare la pubblica amministrazione come un sistema di imprese. Non solo introducendo strumenti aziendalistici nell’organizzazione del lavoro ma anche mettendo i pezzi di pubblica amministrazione, trasformati in agenzie con la loro autonomia gestionale, in concorrenza tra loro, simulando il funzionamento di un mercato in cui i cittadini acquistano servizi de fornitori pubblici o privati che li producono per conto dei pubblici poteri. Parola d’ordine: come se ci fosse un mercato. E’ la via di Clinton e Blair. Le strategie riformiste degli anni novanta hanno generato nel nostro paese un mix delle tre vie. Molta razionalizzazione, soprattutto attraverso riorganizzazioni e riduzione dei costi, un bel po’ di privatizzazioni, soprattutto nella prima fase quando per attuare il quadro normativo europeo occorreva far uscire lo stato dall’economia, poca marketizzazione, l’idea di creare mercati interni al settore pubblico somigliava troppo all’idea iperliberista di smantellare lo stato sociale lasciando il cittadino solo di fronte al mercato. Sindacato, apparati burocratici e vecchia sinistra dissero subito di no. Il conservatorismo di sinistra. Nel complesso si sono fatti passi avanti ma anche molti passi falsi. E su alcune delle grandi questioni si è restati al palo: ad esempio la privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, un simbolo del superamento del dominio del diritto amministrativo nella gestione della pubblica amministrazione, non ha prodotto gli effetti attesi. Ed è in gran parte crashata di fronte alla doppia controriforma di Brunetta che ha rimesso al centro la legge al posto del contratto collettivo, altro che privatizzazione, e di Tremonti che ha bloccato dal centro, pianificatore onnisciente, la contrattazione collettiva. Esempi di neostatalismo. Il conservatorismo di destra. Nel frattempo la discussione in area Ocse è andata avanti.  Decentralizzazione e agencification sono state messe in discussione, la spending review è entrata nell’agenda di ogni politica di riforma, la questione principale è diventata come sfruttare le economie di rete generate dal collegamento tra fornitori pubblici e privati dei servizi di interesse generale. La chiave sta in una nuova lettura del nesso tra collaborazione e competizione. Introdurre meccanismi di mercato non basta: occorre che i diversi soggetti imparino a collaborare senza rinunciare a competere. Un ossimoro per i principi del new public management degli anni ottanta: un must per il governing by network del XXI secolo. Ma la storia non finisce qui. La rivoluzione digitale si allarga, lo spazio per la collaborazione attiva dei consumatori, degli utenti e dei cittadini cresce. Gli open data si presentano non solo e non tanto come strumento di trasparenza quanto come miniera di efficienza. E così torna di nuovo in discussione il modello di public management: non più solo aziendalizzazione, non più solo network tra agenzie pubbliche e private ma spazio alla capacità dei soggetti privati di creare da soli le soluzioni, condividendo idee e strumenti: la sharing economy come motore di riforma della pubblica amministrazione. Dagli strumenti per la mobilità efficiente (uber e dintorni) a quelli per la formazione tra pari. Spiazzate le alchimie del sistema di trasporto pubblico locale, con i costi insostenibili per la finanza pubblica e quelli altrettanto gravosi per l’ambiente, o quelle della formazione professionale, attrattore inefficiente di risorse del bilancio europeo che giustamente molti governi euroscettici vorrebbero riportare a casa. Con relative lobby mobilitate sotto le insegne della presunta sicurezza e della qualità per i consumatori o della presunta parità di opportunità per chi perde il lavoro o lo deve trovare per la prima volta. In questo scenario irrompe il pack Renzi Madia. 44 punti per la discussione pubblica: le persone motore del cambiamento, si ai tagli ma non più lineari, open data come strumento di gestione. Un elenco ambiziosissimo. Madia fa bene a rivendicarne, come ha fatto a Roma nel recente Forum PA, il carattere di svolta. Il messaggio c’è. Ma è un elenco sufficientemente aggiornato? Nell’analisi e nelle soluzioni? Metabolizza il dibattito degli ultimi 30 anni sulla riforma delle pubbliche amministrazioni? La risposta non è per niente scontata. Tra i 44 punti si scovano molte soluzioni tecniche convincenti, altre riprendono strumenti già in vigore ma mai utilizzati veramente e a proposito dei quali occorrerebbe chiedersi perché. Altre ancora appaiono vecchie prima di nascere: la modifica del codice degli appalti ad esempio è la necessaria implementazione delle nuove direttive europee più che una riforma del pack Renzi Madia, i punto è semmai andare oltre. La messa in discussione del potere di veto sindacale appena accennata: meno permessi e conti on line vanno bene ma la questione è avere relazioni sindacali vere nella pubblica amministrazione. Un mondo ancora da esplorare. Altre infine colpiscono più per l’assenza che per la presenza: cosa significa ridurre le aziende municipalizzate? Il punto vero è che fine fa la presenza delle spa partecipate dai poteri pubblici locali; come mettere sotto controllo il fenomeno del cosiddetto in house, un trucco con il quale si è sfruttato il diritto comunitario per moltiplicare l’invadenza pubblica nell’erogazione dei servizi pubblici locali; come favorire i soggetti privati che si organizzano per fornire servizi di interesse generale. In altre parole come rientrare dalla sbandata ideologica del referendum cosiddetto sull’acqua pubblica del 2011. Lo impone l’art.118 della costituzione, in base al principio per cui interesse generale e pubblica amministrazione non coincidono. Il primo è più ampio della seconda. E anche i privati, lo dice la costituzione non l’ideologia liberista, possono fornire servizi di interesse generale, anche perseguendo fini di profitto. Soprattutto incombe una domanda. Il pack Renzi Madia pensa che la pubblica amministrazione possa essere riformata restando nel recinto della sua modernizzazione? O che occorra non solo modernizzarla ma anche ridurne l’estensione, cioè spostare indietro il recinto, e costringerla a misurarsi con il mercato? Non solo. Modernizzarla, ridurla e farla operare secondo una logica di mercato non basta più. C’è anche da tener conto che nel frattempo sono esplose le forme di autorganizzazione sociale, la sharing economy, la riduzione dell’intermediazione tra produttore e consumatore dei servizi, la loro parziale sovrapposizione. Non basta allora la contabilità dei dipendenti pubblici per dimensionare l’eccesso o il difetto di pubblica amministrazione nel nostro sistema. Occorre una nuova contabilità della ragionevolezza della sua presenza e della produttività del suo funzionamento. Modernizzare oggi significa cambiare registro, abbandonare l’idea dello stato come presidio dell’interesse generale, trasformare l’amministrazione da produttore e regolatore in facilitatore e catalizzatore. Cioè in gran parte cambiare mestiere.