Camaldoli 2018. Salvatore Curreri: ritorno al futuro. Elementi di continuità e di discontinuità della pretesa cosiddetta III Repubblica


1. Obiettivo del mio intervento è offrire elementi di riflessione dal punto di vista strettamente giuridico-costituzionale sull’attuale situazione politica e sui suoi futuri sviluppi, cercando di non oltrepassare il confine che separa il diritto dalla politica. Ciò non significa ignorare la rilevanza del dato politico, e cioè l’importanza decisiva della conformazione e della polarizzazione del sistema partitico ai fini del funzionamento di una forma di governo, come la nostra, a debole razionalizzazione, in cui cioè le disposizioni costituzionali che disciplinano il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo sono estremamente sintetiche, quanto piuttosto cercare di verificare il suo impatto sull’assetto costituzionale del sistema di governo.

2. Il tentativo di chiudere la transizione verso una democrazia parlamentare maggioritaria, in cui cioè gli elettori possono scegliere chi è maggioranza e chi opposizione, ha subito ovviamente un decisivo stop a causa della sconfitta referendaria del 4 dicembre 2016. Va però ricordato che il progetto di riforma costituzionale perseguiva tale scopo non direttamente, ad esempio modificando le modalità del rapporto di fiducia (art. 94 Cost.) o rafforzando i poteri del Presidente del Consiglio (art. 95 Cost.), ma indirettamente, poiché la trasformazione del Senato in camera di rappresentanza territoriale avrebbe reso unica titolare del rapporto di fiducia la Camera dei deputati, eletta con il c.d. Italicum (legge n. 52/2015) che, come si ricorderà, prevedeva l’attribuzione del premio di maggioranza di 340 seggi alla lista (e non alla coalizione di liste) che avesse al primo turno ottenuto almeno il 40% dei voti oppure, in difetto, avesse vinto il secondo turno di ballottaggio tra le due liste più votate al primo.

3. Se l’effetto maggioritario era dovuto a tale c.d. combinato disposto tra riforma costituzionale e legge elettorale, a me pare che la mancata chiusura della transizione sia dovuta più che alla sconfitta referendaria, alla decisione, ancor prima del 4 dicembre 2016, di abbandonare l’Italicum, e con esso ogni tentativo di trasformare in maggioranza la maggiore minoranza, per il timore, come aveva dimostrato la vittoria dell’Appendino a Torino, che il doppio turno avrebbe finito per premiare la trasversalità politica del M5S. Tale ipotesi del resto trova conforto nel ruolo decisivo che, in assenza come detto di riforme costituzionali strutturali, ha sempre avuto la legge elettorale ai fini della natura della forma di governo parlamentare, dato che è fin dal 1993 che si è cercato di cambiare forma di governo non modificando la Costituzione ma agendo sulla formula elettorale in modo da bipolarizzare il sistema politico, creando così le condizioni politiche perché il sistema parlamentare funzionasse in senso maggioritario e non consociativo.

4. In questo quadro, un ruolo decisivo ha certamente avuto la sentenza n. 35/2017 con cui la Corte lo ha dichiarato l’Italicum parzialmente incostituzionale. Su di essa vi sono due letture. Da un lato, chi, calcando sul dato politico, ritiene che l’esito del referendum avesse inesorabilmente segnato le sorti dell’Italicum per cui la Corte, in un certo senso, si sarebbe limitata a prendere atto della situazione post 4 dicembre; tale ipotesi troverebbe conferma nell’aver non a caso la Corte spostato il suo giudizio a dopo il 4 dicembre. Dall’altro chi, come il sottoscritto, invece ritiene che la Corte abbia riproposto argomenti di natura e spessore giuridico già presenti nella precedente sentenza n. 1/2014 con cui aveva dichiarato incostituzionale la legge Calderoli (n. 270/2005) e che, quindi, essa avrebbe comunque sollevato, indipendentemente dall’esito referendario. In tale quadro lo spostamento della data del giudizio sarebbe stata dettata non da esigenze politiche ma dalla volontà di non condizionare con la propria pronuncia l’esito referendario, alla luce come detto dello stretto collegamento tra progetto di riforma costituzionale e Italicum.
Indipendentemente dalle opinioni che sul punto si hanno, quel che mi preme sottolineare è che la sentenza conteneva, nemmeno tanto implicitamente, suggerimenti che si sarebbero potuti utilmente sviluppare se si fosse voluta mantenere una formula elettorale in grado di assicurare una maggioranza (majority assuring): l’introduzione di una percentuale minima di voti per accedere al secondo turno di ballottaggio; la previsione di un quorum minimo di votanti ai fini della validità del secondo turno di ballottaggio: l’attribuzione di un “premietto di minoranza” alla lista sconfitta così da spezzare il nesso di continuità tra primo e secondo turno. Legame in forza di cui la Corte ha ritenuto che l’Italicum presentasse lo stesso vizio di eccessiva sproporzionalità della precedente legge Calderoli, e cioè il rischio che una lista con una percentuale minima di voti al primo turno potesse ottenere vincendo al secondo turno il premio di maggioranza di 340 seggi.

5. Se così è, imputare all’attuale legge elettorale (n. 165/2017 c.d. Rosato) la situazione di (apparente) ingovernabilità scaturita dopo le elezioni del 4 marzo è quantomeno ingeneroso perché, scartato il doppio turno dell’Italicum, in un sistema politico quantomeno tripolare, nessuna formula elettorale (il proporzionale a dimensione provinciale spagnolo; il proporzionale con soglia di sbarramento tedesco; l’uninominale inglese; il doppio turno francese) avrebbe assicurato una maggioranza certa “la sera delle elezioni”. Ciò tanto più se si considera la dislocazione territoriale del voto, con la Lega vincente in quasi tutti i collegi uninominali del Nord e il M5S in quelli del Sud. Obiettivo della nuova legge elettorale era piuttosto, nelle condizioni politiche date, introdurre in un impianto essenzialmente proporzionale (due terzi dei seggi) attraverso i collegi uninominali (per il restante terzo) quella correzione maggioritaria che premiasse i partiti e le coalizioni più votate, senza con ciò però assicurare di per sé loro la maggioranza dei seggi, come già D’Alimonte aveva dimostrato prima del 4 marzo. Tra legge elettorale e sottostante sistema politico è inevitabile, infatti, che si inneschi un meccanismo di interazione reciproca perché, in assenza di “velo d’ignoranza”, la prima viene elaborata sulla base del secondo sul quale però è inevitabilmente destinata ad incidere.

6. Mi pare piuttosto che l’esito delle elezioni del 4 marzo abbia inequivocabilmente dimostrato il ritorno ad una democrazia parlamentare consensuale, fondata sul ruolo forte di partiti ideologizzati sovranisti, antieuropei, anti-casta. Nonostante una certa narrazione sulla pretesa debolezza dei partiti, mi pare innegabile invece che gli elettori abbiano votato le idee di cui tali partiti si sono fatti portatori, prima ancora che le persone. E i partiti che hanno provato a rimediare all’impopolarità attraverso la ricerca di voti personali hanno così solo cercato di aggirare, anziché risolvere, i loro problemi d’identità. Gli elettori, come ci ricordava il buon Duverger, si sono limitati a dare la carte ai giocatori (i partiti) perché giocassero loro la partita del governo del paese, senza decidere chi doveva essere maggioranza e chi opposizione; schieramenti che, piuttosto, sarebbero dovuti nascere e morire in Parlamento.
Sotto questo profilo, se mi è consentito un rilievo critico, mi pare un errore metodologico applicare alla democrazia parlamentare consensuale categorie che sono proprie della democrazia maggioritaria. Il non voler non dico – ovviamente – trattare ma nemmeno confrontarsi dopo le elezioni con qualunque forza politica, magari solo per marcare pubblicamente gli insuperabili punti di dissenso politico, in nome di una pretesa volontà degli elettori che avrebbero attribuito agli sconfitti il ruolo dell’opposizione è frutto di una sgrammaticatura politico-istituzionale, con cui probabilmente si è voluto pregiudizialmente eludere problemi derivanti piuttosto da debolezze interne.

7. Di fronte ad uno scenario così politicamente complesso e frammentato, le difficoltà legate alla travagliata fase di formazione del nuovo governo sono andate ben al di là dei timori (ampiamente prevedibili) della vigilia. Alla fine, come nella migliore tradizione parlamentare italiana, si è pervenuti alla stipula di un accordo di coalizione tra le due forze politiche più ideologicamente affini, scartando quindi le altre possibili soluzioni, invece adottate in presenza di simili scenari d’incertezza in altri paesi europei: il governo di minoranza in Spagna (e, in certo senso, anche in Gran Bretagna) e la grande coalizione in Germania.

8. Mi sembrano inequivocabili gli indici che denotano non solo il ritorno verso una forma di governo parlamentare compromissoria, tipica della c.d. Prima Repubblica, ma anche come tale ritorno si connoti di elementi peculiari assolutamente inediti. In tal senso si potrebbe parlare di una forma di governo “vice presidenziale” in cui il Presidente del Consiglio non è in grado di assicurare la direzione unitaria dell’attività di governo. Provo sinteticamente a riassumerli:
a) il ruolo maieutico svolto dal Capo dello Stato ai fini della formazione del nuovo governo, spintosi fino all’estremo (e discutibilissimo) limite di formare un governo del Presidente destinato a non avere la fiducia per gestire in modo imparziale le nuove elezioni (estive!);
b) la stipula del contratto di governo, versione propagandistica in salsa privatista (così da assumere agli occhi degli elettori un aspetto maggiormente vincolante) dell’accordo di coalizione, dotato di una duplice legittimazione dapprima sostanziale (grazie al preventivo referendum tra gli iscritti al partito) e poi formale in sede parlamentare (tramite il riferimento a tale contratto per la prima volta nel testo della mozione di fiducia)
c) il ruolo simbolico, nemmeno di mediazione politica, assunto del Presidente del Consiglio quale mero esecutore del contratto di governo, incapace di qualsiasi iniziativa autonoma (come la vicenda del colloquio con il Presidente della Repubblica sulla nomina di Savona ha impietosamente dimostrato), nemmeno in grado di coordinare i suoi ministri o di impedirne le contrastanti comunicazioni all’esterno;
d) la direzione plurima dissociata tra le due forze politiche che compongono il governo, con al momento un’evidente trazione leghista, in assenza di una cabina di regia (il proposto ma non attuato Consiglio di Gabinetto). Anzi si potrebbe parlare di governo a tre teste, se si tiene conto della componente tecnica presente in alcuni dicasteri chiave, come quello dell’Economia;
e) il ritorno della c.d. centralità del Parlamento (c’è stato anche chi ha auspicato il “governo del parlamento”, e cioè di fatto un regime assembleare) che, ora come allora, in assenza di una riforma delle istituzioni parlamentari e delle sue regole (prima fra le quali uno statuto dell’opposizione), rischia di risolversi in una formula vuota, buona a riscaldare i cuori, ma che vela appena il ritorno in grande stile della centralità extraparlamentare dei partiti;
f) il neostatalismo e l’assistenzialismo che sono l’inevitabile costo economico di tutte le forme di governo parlamentari compromissorie.

9. Se questo è il punto dove siamo, dove stiamo andando? Siamo dinanzi ad un governo composto da forze politiche accomunate da una concezione totalitaria e assoluta della sovranità del popolo, da esercitare in modo diretto, senza intermediazioni, anche oltre le forme e i limiti previsti in Costituzione. Ciò porterà inevitabilmente, a mio modesto avviso, a mettere sotto forte pressione gli argini che la stessa Costituzione pone all’esercizio del potere politico. È fin troppo facile, ahimè, prevedere che una maggioranza dalla cultura incostituzionale accuserà la Costituzione e gli organi a sua difesa di essere contro di essa. Anche in questo caso, mi limito sinteticamente ad indicare alcuni per me inequivocabili segnali;
a) l’esaltazione della superiorità della democrazia (digitale) diretta – unica vera democrazia perché, per dirla con Rousseau, la sovranità non si rappresenta, ma si esercita – rispetto alla democrazia parlamentare rappresentativa (da qui la polemica contro il divieto di vincolo di mandato); tra l’altro, il ricorso agli istituti di democrazia diretta, e in particolare, al referendum, potrebbe essere il mezzo con cui, come in Svizzera, rimediare alla incapacità di sintesi politica e risolvere insanabili contrasti tra alleati di governo;
b) l’assenza di democrazia all’interno di tali partiti, ora identificati con la figura del capo (Capitano), ora eterodiretti in forme opache e tutte da indagare; in entrambi i casi, accomunati dalla negazione del valore del pluralismo interno;
c) la critica verso la neutralità attiva del Capo dello Stato e dei suoi poteri di controllo di tipo politico (e non giuridico)-costituzionale a difesa di parametri vecchi (finanziari: artt. 47, 81 e 97) e nuovi (artt. 5, 11 e 117.1 vincoli europei, unità nazionale).
Su questo consentitemi una precisazione. Inevitabilmente il Capo dello Stato è stato e ancor di più sarà in futuro sollecitato ad esercitare i suoi poteri di controllo politico, ma lo potrà fare, senza essere percepito come un giocatore politico in una sorta di implicita coabitazione dualistica, se saprà mantenersi entro i canoni segnati dalla prassi costituzionale che ne segna e connota i poteri. Prassi fondamentale in un organo che, per come disegnato in Costituzione, frutto cioè dalla trasposizione in versione repubblicana dei poteri del Sovrano, detiene in teoria tutti i poteri per esercitare un ruolo politico, ma non ne possiede la legittimazione in quanto eletto indirettamente dal Parlamento in seduta comune. Non a caso la proposta di revisione costituzionale dell’on. Ceccanti si limita ad introdurne l’elezione diretta, lasciando immutato il resto. Certamente una legislatura non può reggersi sul ruolo di contro-potere del Capo dello Stato, ma se non si vuole minare la credibilità di un argine già debole e provvisorio, occorre che esso rimanga entro i confini costituzionali del ruolo di garanzia e non politico, senza valicare i confini segnati dalla prassi. Così come del resto hanno fatto Scalfaro e Ciampi nei confronti delle maggioranze politiche forti guidate da Berlusconi. Per questo motivo, mi limito a registrare con una certa preoccupazione il carattere innovativo del precedente della mancata nomina di Savona a ministro dell’Economia, giacché per la prima volta il Presidente della Repubblica si è rifiutato di nominare un ministro proposto dal Presidente del Consiglio per ragioni non legate alla sua situazione personale (come fu nei casi di Previti e Maroni, non nominati Ministri della giustizia perché sotto processo), ma per ragioni di natura politica. Una simile lettura del potere di nomina del governo da parte del Presidente della Repubblica (dopo l’eccezionale e finora isolato precedente della nomina di Pella da parte di Einaudi) potrebbe preludere ad una preoccupante e surrettizia torsione in chiave dualista del nostro sistema parlamentare.
d) la critica verso l’apparato amministrativo “al servizio della Nazione” quando si permette di rilevare difficoltà tecniche (si pensi alle critiche rivolte ai funzionari che difendono il CETA o all’INPS e all’ISTAT in occasione del varo del c.d. decreto dignità)
e) l’insofferenza, a dir poco, verso la stampa indipendente;
f) la critica verso i giudici nazionali e internazionali dei diritti (si pensi alla proposta di uscire dalla Convenzione europea sui diritti dell’uomo dopo la sentenza della Corte di Strasburgo che ha condannato l’Italia nel caso “punta Perotti” per aver operato una confisca senza sentenza definitiva di condanna dei proprietari responsabili). Le avvisaglie della politica governativa in materia di diritti fondamentali sono più che preoccupanti: la politica giudiziaria in tema di prescrizioni e intercettazioni; la sospensione della riforma carceraria che puntava sulla efficacia delle misure alternative alla detenzione a fini di una effettiva funzione rieducativa della pena; le politiche anti immigratorie; la revisione della disciplina in materia di legittima difesa della proprietà privata. Tutto ciò lascia fin d’ora ragionevolmente prevedere che non tarderà il giorno in cui i quindici giudici della Corte costituzionale saranno apertamente e violentemente attaccati per essersi posti contro la volontà sovrana del popolo, secondo gli stilemi classici di coloro che negano i rudimenti basilari dello Stato di diritto e del costituzionalismo

10. In un simile scenario quali soluzioni? Dico subito che non mi convincono le tesi di quanti vorrebbero riprendere il tema delle riforme costituzionali ed elettorali per conferire la maggioranza alla maggiore minoranza importando integralmente il modello francese, magari profittando del fatto che la situazione politica sia destinata ad avvitarsi in una ingovernabilità tale da trasformare in desiderio quella che era stata la paura degli elettori di un governo troppo forte. Tale tesi non mi convince, perché:
a) nel merito trovo forzata, come detto, la lettura in chiave politica anziché di garanzia del ruolo svolto dal Presidente della Repubblica, al cui ruolo, così come l’abbiamo conosciuto e apprezzato, in questi anni dovremmo comunque rinunciare;
b) intempestiva, perché gli elettori a mio modesto parere non capirebbero perché di fronte a ben più gravi emergenze si dovrebbe ostinatamente riaprire il cantiere delle riforme;
c) fragile, perché manca quell’ampio consenso politico, senza di cui tali iniziative, specie quando generali, finora hanno sempre fallito;
d) pericolose, perché mai come ora evocare il potere costituente tramite la convocazione magari di un’apposita assemblea potrebbe avere esiti imprevedibili, ben al di là di quelli entro cui si vorrebbe circoscrivere un tale potere per sua natura invece incontrollato ed incontrollabile;

11. Ma c’è soprattutto un motivo – e qui concludo – che mi fa ritenere che il tentativo di chiudere la transizione in senso maggioritario vada per il momento certo non accantonato ma quantomeno sospeso. Ed è il fatto che simili sistemi di governo presuppongono alla base una condivisione di valori, di principi, di regole, di diritto che al momento, per quello che ho cercato sopra di dimostrare, mi pare manchi ed anzi rischi di regredire. Parlamentarismo maggioritario e compromissorio sono modelli di pari dignità. La loro scelta dipende solo dal contesto politico-sociale in cui ci trova. Il parlamentarismo compromissorio trova la sua ragione d’essere quando occorre tramite il confronto parlamentare comporre e superare le fratture profonde che rendono troppo eterogeneo il contesto politico-sociale, di qualunque tipo esse siano: religiose, urbano-rurali, etnico-culturali, ideologiche, linguistiche, di politica estera. Per evitare che tali fratture si acuiscano, maggioranza e minoranze tendono a convergere e a cercare punti di contatto tramite la discussione parlamentare (government by discussion; Kelsen). Mi chiedo, e vi chiedo: siamo sicuri che di fronte ad uno scenario in cui come detto saranno posti a forte pressioni le forme ed i limiti entro cui la sovranità popolare va esercitata, la risposta sia in un modello parlamentare che rischia di concentrare il potere politico in una minoranza? Non si rischia, così, di acuire le divisioni e le tensioni già forti esistenti nel paese? Oppure quello di cui oggi abbiamo bisogno è, al contrario, un modello di governo che attraverso la virtù del confronto parlamentare consenta a questo paese di superare le sue lacerazioni e difficoltà? Questo è un paese che, per profonde ragioni storiche che qui possono essere solo evocate, ha vissuto forti contrapposizioni politico-ideologiche che però è sempre riuscita a superare in forza della logica della integrazione e non della contrapposizione. Importare oggi modelli che sono culturalmente estranei e che non troverebbero le condizioni innanzi tutto di cultura costituzionale che ne costituiscono l’essenziale presupposto potrebbe rivelarsi un errore, temo maggiore rispetto a quelli che ci hanno portati all’attuale situazione e sui quali stiamo ancora aspettando una seria ed onesta auto-critica.

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