L’uso della forza nel diritto internazionale


Exposé de Stefano Ceccanti (texte final)

Rome, le 26 février 2011
Rencontre International des Anciens de la Jec

Le droit international et la politique face à la paix et à la guerre

1. Questions actuelles

Il y quelques mois on n’avait certes pas imaginé un exposé comme ça pour une journée où les évolutions de la crise en Libye posent de nouveau problèmes de sanctions et de no-fly-zone…
Esperons que le déroulement de la crise soit bref et tout cela ne soit pas nécéssaire, mais les problèmes vont rester, tout en saluant une possible quatrième vague de démocratisation: la troisième, comme rappelait Huntington, se passait surtout dans des Pays catholiques, à partir du Portugal, de l’Espagne, des Philippines, et le Concile Vatican II, comme la Jec sait bien, avait bien contribué…La quatrième pourrait montrer la compatibilité entre Islam et démocratie

2. Force et violence après 1989 et après le 11 septembre

Après la fin de la Guerre Froide, et plus encore après le 11 septembre, bien que satisfaits de la fin d’un équilibre qui avait soustrait à la démocratie et au respect des droits de l’homme une vaste zone de l’Europe et de l’Asie, nous nous sommes trouvés dépourvus d’une vision cohérente, à moins de vouloir affirmer des certitudes simplistes telles que l’utilisation aprioriste de tout recours à la force ou, à l’autre extrême, le mythe de la guerre préventive en tant que base pour l’exportation de la démocratie.
Le droit international (plus encore que le droit en général) n’est pas un livre de recettes, fournissant toujours et de toute manière une unique solution positive aux problèmes. Le droit nous fournit généralement des voies, un éventail de choix légitimes, alors qu’il exclut d’autres choix non légitimes en les plaçant en dehors de ses propres voies. Il appartient ensuite à la politique d’identifier parmi les choix légitimes celui qui répond le mieux aux valeurs de référence (qui vont bien au-delà du droit écrit pour en saisir essentiellement les valeurs de fond ; ce qui est légitime n’est pas nécessairement légal) et au moment historique donné (qui n’est jamais indifférent).
Les deux documents qui doivent nous guider sont les Constitutions démocratiques et la Charte de l’Onu, qui se ressentent de la pensée sociale de l’Église et qui ont également alimenté l’évolution, dans un mécanisme d’apprentissage circulaire. Les deux ont une inspiration concordante de refus de la violence, de l’arbitraire qui est lié à celle-ci. Cela ne signifie pas approuver toujours et en toute circonstance le refus de la force, qui est un concept différent de la violence pour deux aspects. Le premier aspect est le lien formel avec le droit : s’il y a un droit, un ensemble de principes traduits (bien qu’imparfaitement) en normes sur la base de procédures correctes, il peut y avoir une utilisation légitime de la force, ou mieux une menace légitime de l’emploi de la force, afin d’éviter la violence : c’est ce à quoi nous sommes habitués dans l’ordre de l’État avec la police, qui agit en connexion avec la magistrature et sur la base de la loi, d’une Constitution et d’un contrôle de constitutionnalité. Le second aspect est le lien substantiel, à savoir une série de critères contenus dans le droit, selon lesquels la force n’est pas la violence, et la différence n’est pas seulement nominaliste et formelle. Ici, en substance, les conditions identifiées par la pensée sociale de l’Église, comme cela a été précisé par la réflexion du Concile Vatican II sur la “légitime défense”, valent également pour les États et les institutions internationales. Ces conditions sont : la juste cause (danger d’une menace réellement existante et vérifiable), une autorité légitime qui déclare la nécessité de l’emploi de la force et agisse en conséquence (dans l’ordre international, l’Onu), la proportionnalité (les dommages que l’on provoque en se défendant ne doivent pas être supérieurs au bien que l’on entend protéger). Ce dernier critère s’applique notamment aussi après que l’éventuel recours à la force ait été décidé, pendant les opérations, et non seulement en tant qu’évaluation abstraite à priori.
L’article 11 de la Constitution italienne (mais aussi le Préambule de la IV République française, toujours en vigueur, e l’article 24 de la Loi Fondamentale allemande admettent ensuite la légitime défense, exercée directement ou confiée collectivement à l’Onu. La répudiation et la cession de souveraineté doivent être lues ensemble. Il existe donc une rupture par rapport au passé des États nationaux et à leurs guerres d’agression ; il n’y a cependant pas le choix d’un pacifisme absolu (les Constitutions citées sont en effet issues de la Résistance), il y a un refus du système traditionnel des souverainetés absolues des États nationaux source de guerres pour son anarchie, pour l’absence d’un monopole légitime de l’emploi de la force que l’on avait connu dans un système déréglé.
Dans la Charte des Nations Unies, le thème de la paix est dominant dans chacune de ses parties, entre autres à travers l’institution d’un monopole légitime de l’emploi de la force sur le plan international. Ce thème est traité en particulier à l’art. 2.4 (l’équivalent de la première partie de l’art. 11 de la Constitution italienne qui répudie la guerre, du Préambule de la IV République française et de l’article 24 de la Loi Fondamentale allemande ), l’art. 25 (qui contraint tous les membres au respect des décisions du Conseil de Sécurité), l’art. 41 (qui prévoit les formes de sanctions “légères”, qui doivent précéder l’éventuel emploi de la force), l’art. 42 (qui, en cas d’insuffisance des mesures précédentes, autorise le recours à la force pour “ le maintien ou le rétablissement de la paix ”), l’art. 45 (qui précise les modalités de l’action coercitive internationale), l’art. 51 (qui admet la légitime défense de chaque État face à une “agression armée” avant l’intervention du Conseil de Sécurité).
L’organe clé n’est pas l’Assemblée, dans laquelle tous les États sont représentés, mais le Conseil de Sécurité, où siègent, avec un droit de véto, cinq membres permanents (les vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale : Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Urss), auxquels s’ajoutent dix autres pays à tour de rôle. Les décisions sont adoptées à la majorité d’au moins neuf Pays, à condition qu’aucun des cinq membres permanents n’exerce son droit de veto. Les décisions ne peuvent pas faire l’objet d’un appel à une instance supérieure (comme une Cour constitutionnelle) par rapport aux buts énoncés dans la Charte : il suffit donc que la majorité en question soit atteinte pour que la décision soit valable et doive être respectée.
Le présent exposé est parti des Etats Nationaux pour arriver au règlement international, mais il ne faut pas sous-estimer le fait que les Constitutions citées ont été élaborées après la Charte de l’Onu et qu’elles ont été rédigées en pensant à l’adhésion à cette dernière, et donc avec l’idée d’une solution des différends à travers l’Onu, y compris l’éventualité de l’emploi de la force à ce niveau.

3. Entre légalité et légitimité

Le système de la Charte des Nations Unies est resté “en veille” jusqu’en 1989 : auparavant, c’était l’équilibre bipolaire qui garantissait l’ordre, de manière très imparfaite et selon les logiques d’équilibre des sphères d’influence. Sans vouloir assimiler les deux superpuissances, l’une démocratique et l’autre non, l’une plus respectueuse et l’autre moins, toutefois des cas opposés comme ceux de la répression en Hongrie et en Tchécoslovaquie de la part de l’Urss, les coups d’État et les soutiens apportés aux régimes de la prétendue “sécurité nationale” de la part des États-Unis (du Chili à l’Argentine) nous révèlent à quel point cet ordre, bien que fortement structuré, était violent et ne respectait pas les droits de la personne.
Après 1989, le multipolarisme international a fait augmenter quelques tensions, qui dans certains cas ont débouché sur des interventions, non seulement pour “maintenir” (peace keeping) mais aussi pour “rétablir” (peace enforcing) la paix.
Le cas de 1991, bien qu’également contesté, était assez clair : un État souverain, l’Irak, en avait annexé un autre, le Koweït. Un cas classique de “légitime défense”. L’objection principale était celle qui reposait sur l’impossibilité d’activer les organes et les instruments militaires que la Charte (notamment dans ses articles 46 et 47) prévoit échoir à l’Onu et qui n’ont jamais été réalisés. Il existe donc une sorte de dédoublement : le Conseil de Sécurité de l’Onu décide, mais par la suite, concrètement, il disparaît pour déléguer le tout à la seule superpuissance qui reste, les États-Unis, avec leurs alliés éventuels. C’est comme si le Parlement émanait des lois sur la sécurité publique et la magistrature, en les appliquant, devait s’appuyer, pour punir les crimes, non pas sur des corps de police relevant de l’État mais sur des polices privées. L’objection en soi n’est pas fondée : si l’on prévoit des fins mais les moyens réglementés ne sont pas disponibles, il semble légitime de choisir les moyens que l’on peut concrètement utiliser. En plus il y a un problème sérieux: le fait que les Usa soient la seule super-puissance restée en vie ne donne pas d’équilibre au système, mais si les autres grandes Pays ne sont pas démocratiques (Chine) ou entièrement démocratique (la Russie) un équilibre militaire majeur porterait à des conséquences encore plus négatives. Mieux avoir un Pape, l’Onu, et un empereur, les Etats Unis, avec des autres plus fables qu’une recomposition unique dans l’Onu jusqu’à quand la grande majorité des Pays, surtout les plus grands, ne soient tous pleinement démocratiques. Il suffit penser au comité des droits de l’homme de l’Onu présidé par la Lybie…
Toutefois l’objection contient une vérité partielle : ce mode d’emploi de la force est très violent car, surtout après une première intervention d’urgence, il est difficile de justifier la persistance d’une situation dans laquelle ceux qui ont le pouvoir de décider ne disposent pas des instruments qui correspondent à ce pouvoir et ceux qui ont les instruments finissent ainsi en réalité par influencer le cours des décisions. Le risque est une forte sélectivité des interventions en faveur de ceux qui possèdent concrètement les instruments d’intervention, en choisissant certains objectifs plutôt que d’autres, en fonction des priorités des États-Unis. C’est vrai, en tout cas, que le système institutionnel Usa, avec l’indépendance réciproque entre Congrès et Présidence est en soi une garantie qui impose un large consensus intérieur qui favorise aussi un consensus extérieur de tipe multilateral, à quoi s’ajoute l’opinion publique et ses conditionnements.
Si l’on considère les pour et les contre, la réaffirmation que la souveraineté d’un État ne pouvait pas être impunément supprimée par rapport à un emploi “violent” parce que celui-ci n’était pas directement contrôlé par l’Onu dans la phase des opérations, je considère que les avantages en 1991 dépassaient les inconvénients. Du reste, même l’affirmation du monopole légitime de l’emploi de la force dans l’État moderne, que nous considérons comme un facteur positif qui garantit la paix à l’intérieur des États, n’a pas toujours été construite de manière orthodoxe et non violente : les différentes minorités ethniques, linguistiques, religieuses, etc. en savent quelque chose. Mais gare à raisonner de façon dogmatique comme si ces inconvénients n’existaient pas et ne devaient pas être surmontés.
La deuxième intervention, celle du Kosovo en 1998, fut justifiée de façon différente, sur la base d’une “ingérence humanitaire” pour défendre une minorité (la minorité albanaise au Kosovo) à l’intérieur des frontières d’un État souverain. Une typologie nouvelle, même si elle n’était pas dépourvue de motivations séculaires et fortes pouvant la justifier au nom de “droits naturels” incompressibles (à partir des théories du droit naturel d’un penseur du passé comme Hugo Grotius jusqu’aux plus récentes réflexions de l’Église catholique sur ce thème) ; une intervention qui était donc chargée de profondes motivations de légitimité, tout en étant au-dehors de la légalité et des procédures de la Charte des Nations Unies car, en raison de la menace de veto de la Russie et de la Chine (qui pensaient à leurs propres minorités, pas toujours traitées selon standards acceptables) , le Conseil de Sécurité n’avait pas été en mesure de donner son aval préalable à l’intervention. Les objections fournies dans ce cas ont été bien majeures puisqu’aux objections qui persistaient de la première intervention au Koweït (l’absence des instruments à la disposition directe de l’Onu) s’est ajoutée ici la rupture de la légalité. Et ce, bien que j’ai trouvé convaincantes les réponses fournies, entre autres, par le Prof. Antonio Cassese, qui, sur la base du bien concrètement défendu, a considéré que l’intervention était légitime car elle répondait aux principes de l’Onu, malgré une absence de légalité formelle. Le droit ne peut pas se référer uniquement au respect formel de la loi, il évoque quelque chose de plus fort et de plus profond. Mais, là aussi, le fait d’accepter cette position, ce “bien possible”, ne peut pas revenir à fermer les yeux sur les éléments de forçage ainsi introduits, sur la part de vérité des objections, anciennes et récentes. Quand le cadre juridique est plus stable et moins contesté, comme dans nos démocraties, c’est difficile de distinguer entre légalité et légitimité, mais le droit international est largement imparfait et donc, dans ce contexte, la distinction est possible. Il faut certes ajouter, pour voir la complexité, que la protection des minorités est une matrioska et qu’aujourd’hui il faut protéger la minorité serbe ans le nouveau Kosovo…
En revanche, la troisième intervention, celle qui a eu lieu en Afghanistan en raison des liens du Gouvernement des Talibans avec le terrorisme d’Al Qaïda après le 11 septembre, et qui dure encore aujourd’hui, n’a pas suscité d’objections particulières sur le plan international. Elle a été et elle est amplement partagée. Il n’y a pas eu de vote du Conseil, mais cela n’était pas nécessaire car on évoluait dans le droit de légitime défense affirmé à l’article 51, avec le passage logique de considérer les attentats comme équivalents à l’“agression armée” qui y est mentionnée, dont le Gouvernement afghan était considéré comme directement responsable. Dans ce cas, il y a eu des objections juridiques, centrées justement sur ce point, sur la connexion directe établie entre Al Qaïda et l’Afghanistan, mais dans le climat de l’après 11 septembre elles ont eu une faible écoute.
En revanche, l’intervention in Irak, qui reste un cas unique négatif, a constitué un véritable forçage. La “guerre préventive” est-elle justifiable ? Si nous suivons les trois critères utilisés par l’Église catholique et transposés de fait dans le débat juridique international, il est impossible de donner une réponse positive. Il devrait y avoir un danger imminent et non seulement virtuel (condition de la nécessité), mais à l’époque il n’existait aucune certitude pressante, au contraire, nous savons à posteriori qu’il n’y en avait pas du tout. L’agression éventuelle devrait être proportionnelle mais cela aurait supposé l’identification ponctuelle des prétendues armes de destruction massives ; il apparut toutefois clairement que l’objectif (présenté comme secondaire mais en réalité unique) était au contraire de renverser le régime, facteur qui échappe aussi bien à la Charte des Nations Unies qu’à des normes de proportionnalité effectives. Enfin, il devrait y avoir une autorité légitime, à savoir l’Onu, qui dans ce cas se rangea explicitement contre l’intervention. De surcroît, même si l’Onu n’avait pas pris position, il n’y aurait pas eu en jeu de principes de droit naturel aptes à justifier la rupture de la légalité formelle, comme dans le cas du Kosovo. Pour ces motifs de fond, la condamnation du pape Jean Paul II fut extrêmement dure et elle eut par ailleurs également le mérite historique d’empêcher que ne s’avère la fausse prophétie sur l’inéluctabilité d’un conflit religieux planétaire.
Aurait été intéressant d’écouter ici Cherie Blair sur ce point, comme on ésperait. Elle n’est pas ici, mais nous savons à travers le livre de son mari, qu’il a des réponses sur ces points, réponses qui partent de la situation aux Usa après le 11 septembre, sur le climat qui avait porté Bush à avoir une majorité cohérente stable dans les deux Chambres (évènement exceptionnel) et qui l’a convaincu à chercher d’éviter l’isolationnisme en restant avec les Usa dans la votation perdue à l’Onu et puis après dans la guerre. Sont des arguments sérieux, tels qui a proposé en Italie Giuseppe de Vergottini sous forme d’interrogatifs. Je reste convaincu du contraire, mais sur ce terrain il faut discuter et pas excommunier. A été toujours notre style…

4. Une mauvaise gouvernance est meilleure d’aucune gouvernance, en préparant la bonne gouvernance

En synthèse, il faut donc tenir compte que des forçages comme celui de la guerre en Irak paraissent devoir être évités, d’autant plus qu’ils sèment des germes du mal qui persistent dans le temps et rendent difficile la reconstruction démocratique ; toutefois, comme il apparaît, entre autres, des subtiles distinctions de la pensée sociale de l’Église qui, à travers le Concile Vatican II ont donné une nouvelle interprétation à la doctrine traditionnelle de la “guerre juste” avec l’interprétation plus restrictive de la “légitime défense”, il faut éviter également un maximalisme éthique dépourvu de nuances. Un droit international limité, même en partie mauvais, qui doit être de toute manière amélioré en renforçant les assises internationales, est toujours mieux que pas de droit du tout. La Jec travaille sur la “bonne gouvernance” et hier mons. Dal Toso nous a aidé à la concevoir à partir du Magistère, mais tandis que nous préparons cette bonne gouvernance il ne faut pas sous-estimer le bien possible, le fait que une mauvaise gouvernance est en tout cas meilleure d’aucune gouvernance.
A la recherche d’une sécurité internationale toujours plus juste, mais de toute manière jamais démissionnaire. Celle qu’invoquèrent, à l’époque de l’intervention au Kosovo, des croyants comme M. Ermanno Gorrieri et Mme Tina Anselmi, en faveur d’une intervention contre une réapparition de l’esprit de Munich déjà condamné par Emmanuel Mounier (un des auteurs les plus fréquentés à la Jec) contre Marcel Déat, ancien socialiste échoué au collaborationnisme avec les nazis, qui s’était posé la célèbre question : “Mourir pour Dantzig ?”, en se donnant une réponse négative (1). Et celle que rappela, sur la même longueur d’onde de Mounier en 1939, et des ses élaborations sur l’engagement comme option pour causes imparfaites, Joschka Fischer, à l’époque Ministre des Affaires étrangères, en expliquant dans une Assemblée incandescente de son parti, les Verts, que parfois l’histoire nous met face au choix entre “Jamais plus la guerre” et “Jamais plus Auschwitz” et qu’il faut s’assumer la responsabilité de choisir pour le deuxième terme de l’alternative. D’ailleurs, ce n’est pas par hasard que le Pape Benoît XVI, au sujet de l’ « Autorité politique mondiale » dont on éprouve le besoin par rapport à la crise de l’Onu, affirme avec clarté et réalisme dans la « Caritas in Veritate », au par. 67, qu’”elle devra posséder la faculté de faire respecter ses décisions par les différentes parties”.

(1) E. Mounier, “I cristiani e la pace”, Ecumenica, Bari, 1978

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